2把好畜禽養(yǎng)殖污染防治三道關

強化源頭控制，降低污染風險

隨著我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的迅速發(fā)展，出現了布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)等問題，畜禽糞污未得到科學處置利用，既浪費資源，又污染環(huán)境，并成為湖庫富營養(yǎng)化等水質惡化的重要原因?！端畻l》提出了“調布局、建設施、促利用”全過程控制思路，要求調整優(yōu)化布局，實施養(yǎng)殖場清潔生產及糞污資源化利用，促進產業(yè)良性發(fā)展，減少對水環(huán)境的污染。

一是強化源頭控制，調整養(yǎng)殖布局。長期以來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)單純面向市場自由發(fā)展，導致了布局不合理等問題，部分飲用水水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等敏感水體面臨養(yǎng)殖污染風險?！端畻l》從優(yōu)化布局入手，將“調整養(yǎng)殖布局、降低污染風險”作為重點任務之一，明確了科學劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、關閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內的養(yǎng)殖場（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶等任務和完成時限，從源頭上防范畜禽養(yǎng)殖污染風險。

二是建設治污設施，促進清潔養(yǎng)殖。畜禽養(yǎng)殖業(yè)疫病風險高，疫病往往給養(yǎng)殖者帶來巨大損失。清潔養(yǎng)殖對防控疫病起到重要作用。我國規(guī)?；B(yǎng)殖程度低，養(yǎng)殖企業(yè)的環(huán)境意識差、經濟基礎不強，抵御市場波動和疫病風險的能力弱，清潔生產水平不高?！端畻l》要求，現有規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）要根據污染防治需要，配套建設糞便污水貯存、處理、利用設施，新建、改建、擴建的要實施雨污分流，散養(yǎng)密集區(qū)要實施污水分戶收集和集中處理利用。從而實現養(yǎng)殖場糞污清潔規(guī)范存儲，既能提高養(yǎng)殖場清潔生產水平，又能改善水環(huán)境質量，還能促進行業(yè)健康發(fā)展。

三是加強種養(yǎng)結合，引導綜合利用。畜禽糞污是天然的肥料資源。由于國家化肥補貼和農村生產生活方式、勞動力結構的變化，畜禽糞肥種植業(yè)應用受到限制，既浪費資源又污染環(huán)境。種養(yǎng)結合不足是我國畜禽養(yǎng)殖污染的重要原因之一?！端畻l》強調糞污資源化利用，支持和鼓勵采取糞肥還田、制取沼氣、發(fā)電、制造有機肥等方式，促進就地就近消納利用畜禽養(yǎng)殖糞污，實現農業(yè)發(fā)展方式轉型與環(huán)境保護雙贏的目標。

3保障生態(tài)流量和促進水質改善

科學確定流量，強化調度管理

生態(tài)流量是指維持江河湖泊生態(tài)系統健康所需的水文情況，包括流量（水位）要求、不同水期消長要求等。與之相近的概念還有環(huán)境流量、生態(tài)需水量、生態(tài)基流等。

保障生態(tài)流量是江河湖泊得以存在的基礎，無水不成江湖；是維持一定環(huán)境容量、保障水質安全的需要，排污標準、水質目標都基于一定水量測算，如果水量不足則難以實現水環(huán)境保護要求；是水資源管理的重要內容，2011年中央一號文件明確提出，要協調好生活、生產、生態(tài)環(huán)境用水；是維護水生態(tài)健康的需要，水生生物洄游、產卵等重要生命活動，往往依賴于特定的流量和水文過程。

人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情，不少地區(qū)生態(tài)流量得不到保證。隨著經濟社會的高速發(fā)展，不少地區(qū)水資源過度開發(fā)，如黃河流域開發(fā)利用率高達82%、淮河流域達53%，海河流域更是超過100%，遠超國際通行的40%的開發(fā)上限，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問題。

國內外在生態(tài)流量保障理論與實踐方面積累了豐富經驗。20世紀40年代，美國就意識到水資源開發(fā)影響漁業(yè)，到70年代水利工程建設高峰時期，生態(tài)流量研究與實踐迅速興起，并于80年代后期擴展到澳大利亞、南非、歐洲等地區(qū)，至21世紀初，已有40多個國家和地區(qū)建立了上百種計算方法。我國生態(tài)流量研究始于20世紀90年代，在九五科技攻關“西北地區(qū)水資源保護與合理利用”、中國工程院“中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”、“黃河流域水資源演化和可再生性維持機理”等項目推動下快速發(fā)展，并在全國水資源綜合規(guī)劃、水電開發(fā)等實踐中得到應用。

《水十條》明確提出要科學確定生態(tài)流量，加強江河湖庫水量調度管理，維持河湖生態(tài)用水需求，重點保障枯水期生態(tài)基流。這是統籌保護水質、水量和水生態(tài)的重要舉措，將有力推進水環(huán)境改善。一是科學確定生態(tài)流量。以河湖重要控制斷面（點位）、生態(tài)敏感區(qū)等為關鍵節(jié)點，以納污、生態(tài)、防洪、發(fā)電、航運、灌溉等功能協調為準則，“一河一量”確定生態(tài)流量。二是強化調度管理。將生態(tài)流量納入水資源調度方案，區(qū)域水資源調配及水力發(fā)電、供水、航運等調度，要服從流域水資源統一調度，切實保障生態(tài)流量。

4發(fā)揮市場決定性作用

需用好稅收﹑價格、補償、獎勵等手段

實施《水十條》資金需求巨大。在積極發(fā)揮政府規(guī)范和引領作用的同時，必須用好稅收、價格、補償、獎勵等手段，充分發(fā)揮市場機制作用。

一是健全稅收政策，引導生產消費行為。稅收是生產消費行為的基礎性調節(jié)手段，在推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展、引導綠色消費等方面發(fā)揮著重要作用?！端畻l》關注環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅等稅種的調節(jié)作用。提出對國內企業(yè)為生產國家支持發(fā)展的大型環(huán)保設備，必需進口的關鍵零部件及原材料，免征關稅。加快推進環(huán)保稅立法、資源稅改革等工作。研究將部分高耗能、高污染產品納入消費稅征收范圍。

二是理順價格機制，保護好資源環(huán)境。建立能夠反映資源稀缺程度和環(huán)境修復費用的價格與收費政策，是籌集治污資金的重要手段。設立階梯水價、提高污水費征收標準，成為價格收費政策的重要內容?！端畻l》要求，分期推進水資源價格改革，涵蓋居民、非居民以及農業(yè)用水等領域；因地制宜制定水資源費征收標準，如地下水水資源費征收標準應高于地表水、超采地區(qū)征收標準應高于非超采地區(qū)；修訂城鎮(zhèn)污水處理費、排污費、水資源費征收管理辦法，合理提高征收標準，做到應收盡收。

三是建立激勵機制，樹立行業(yè)標桿?，F有環(huán)境保護制度重視企業(yè)達標排放，缺少激勵企業(yè)深化治污的政策機制，不利于進一步降低污染物排放水平?！端畻l》創(chuàng)新性地提出，健全節(jié)水環(huán)保“領跑者制度”，鼓勵支持節(jié)能減排先進企業(yè)及工業(yè)集聚區(qū)的用水效率、排污強度等達到更高標準，支持開展清潔生產、節(jié)水治污等示范工作。

四是實施生態(tài)補償，解決跨界污染。生態(tài)補償是受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的一種補償，補償其為保護生態(tài)環(huán)境做出的貢獻。我國流域生態(tài)補償主要通過專項資金、異地開發(fā)、水權交易等模式實現?！端畻l》提出實施跨界水環(huán)境補償，探索采取橫向資金補助、對口援助、產業(yè)轉移等方式，建立跨界水環(huán)境補償機制并開展試點示范。

5為水環(huán)境保護產業(yè)提供新動力

指明發(fā)展方向，創(chuàng)新發(fā)展模式

《水十條》是深入開展水污染防治工作，保障國家水安全的行動綱領，將為環(huán)保產業(yè)的快速發(fā)展注入新動力。

一是指明了相關環(huán)保產業(yè)的發(fā)展方向。水環(huán)境質量改善目標要求，將為區(qū)域流域水環(huán)境修復等綜合型環(huán)保企業(yè)，提供更多治理與運維服務機會?！笆蟆敝攸c行業(yè)專項整治與規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）污染防治，將推動環(huán)保產業(yè)由末端治理向清潔化改造綜合服務發(fā)展。工業(yè)集聚區(qū)污水集中處置與在線監(jiān)控等要求，將帶動園區(qū)水環(huán)境監(jiān)測、污染防控、環(huán)保設施運營等第三方治理服務發(fā)展。城鎮(zhèn)生活污染治理、污水處理設施提標改造、污泥處理處置，將為相關工程設計、設備制造、設施建設和運營維護等產業(yè)帶來機遇。農村污水處理統一規(guī)劃、建設和管理，將推進城鎮(zhèn)污水處理設施和服務向農村延伸。嚴格控制新增取水許可、完善中水設施建設等要求，將促進再生水和海水利用產業(yè)發(fā)展。節(jié)水目標任務考核、控制管網漏損率等要求，將推進節(jié)水設施建設、產品制造及相關技術的發(fā)展。

二是促進相關環(huán)保產業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新。推行政府和社會資本合作、政府采購環(huán)保服務等模式，轉變政府以投入環(huán)保固定資產為主的傳統投資模式，促進相關產業(yè)向提供綜合環(huán)保服務轉變，提升產業(yè)規(guī)模。逐步健全投資回收機制、不斷豐富社會融資工具、推行環(huán)境績效合同服務等，將強化投資方、建設運營方的合作，完善投融資—建設—運行水環(huán)境整治綜合服務模式。工業(yè)園區(qū)、畜禽、重點行業(yè)企業(yè)治污需求的釋放，將推進環(huán)保企業(yè)服務向生產環(huán)節(jié)延伸，提供專業(yè)化的第三方治理服務。

三是提升相關環(huán)保產業(yè)發(fā)展水平。《水十條》重點工程內容包括區(qū)域流域環(huán)境綜合整治、重點行業(yè)企業(yè)清潔生產改造、工業(yè)集聚區(qū)污染治理、城鎮(zhèn)污水處理提標改造與再生利用、污泥無害化處理處置、農村污水連片整治、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染治理、水環(huán)境保護金融與咨詢、節(jié)水產品與管網建設等。利用投入產出模型測算，《水十條》將直接購買環(huán)保產業(yè)產品和服務超過1.4萬億元，間接帶動約5000億元。隨著投融資、建設管理等模式創(chuàng)新，將持續(xù)提升相關環(huán)保產業(yè)發(fā)展水平，創(chuàng)造更大的經濟社會效益。

四是相關環(huán)保產業(yè)發(fā)展的重點領域。一是創(chuàng)新商業(yè)模式，建立綜合環(huán)境服務和工業(yè)企業(yè)生產過程綜合治污的投資方式與回報機制。隨著水環(huán)境保護由末端治理向全過程防控延伸，向循環(huán)經濟與資源綜合利用深入，向資本運作發(fā)展，環(huán)保企業(yè)應突破傳統治污模式，積極探索產品∕服務、市場運作、營銷方式等商業(yè)模式。二是加強環(huán)保實體經濟與金融合作。環(huán)保產業(yè)持續(xù)增長、高市盈率等特性，引導著社會資本投向。具備一定規(guī)模的環(huán)保企業(yè)應進一步強化上市融資、再融資，促進資本層面的整合與并購升級，打造行業(yè)龍頭。中小環(huán)保企業(yè)可通過發(fā)行企業(yè)債、公司債等方式拓寬融資渠道，擴大業(yè)務范圍。三是注重技術研發(fā)引進與成果轉化。水務是環(huán)保產業(yè)中最大也是發(fā)展最成熟的行業(yè)，環(huán)保企業(yè)應進一步研發(fā)核心技術、打造精品工程、創(chuàng)新商業(yè)模式、注重品牌建設、樹立行業(yè)典范，做領域內的“領跑者”。

6打好融資三大戰(zhàn)役

前瞻謀劃，金融與環(huán)保融合

《水十條》投資需求主要集中在環(huán)境綜合整治、節(jié)水、工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)生活污染治理、污水再生利用、農業(yè)農村污染防治、船舶港口污染控制、環(huán)境監(jiān)管能力建設等領域，需要前瞻謀劃，打好三大融資戰(zhàn)役。

一是金融與環(huán)保融合。當前，環(huán)境金融對環(huán)保工作助力不夠，金融與環(huán)保融合不足，重要原因是排污企業(yè)和環(huán)保企業(yè)抵押擔保手段缺乏，金融機構出于風險考慮，不愿進入環(huán)保領域?！端畻l》提出，積極推動設立融資擔?；?，推廣股權、項目收益權、特許經營權、排污權等質押融資擔保，將推進環(huán)保設備融資租賃業(yè)務，消除金融資本進入環(huán)保領域的融資擔保障礙，撬動金融資本投入環(huán)保事業(yè)。

二是開發(fā)經營權益捆綁。《水十條》提出，采取授予開發(fā)經營權益等方式，鼓勵社會資本加大環(huán)保投入。水源地環(huán)境綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、河流生態(tài)修復等項目公益性強，難以產生直接經濟收益。要撬動社會資本進入這些領域，必須讓其有利可圖，如通過與周邊土地開發(fā)、林下經濟、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等經營性較強的項目組合開發(fā)，即可創(chuàng)新捆綁經營模式，引導社會資本投入。

三是環(huán)境績效合同服務?！端畻l》提出，采取環(huán)境績效合同服務等方式，鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護投入，促進多元融資。市場主體以合同方式，向政府提供環(huán)境綜合服務，并以環(huán)境效果為基礎收取服務費，有利于建立基于績效的政府環(huán)保支出方式，提升環(huán)境公共服務水平。此外，還可以通過分期支付方式，降低財政一次性支出壓力。

7建立跨界水環(huán)境補償機制

探索多種方式，開展補償試點

黨的十八屆三中全會要求“實行生態(tài)補償制度，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。《水十條》提出，實施跨界水環(huán)境補償機制。探索采取橫向資金補助、對口援助、產業(yè)轉移等方式，建立跨界水環(huán)境補償機制，開展補償試點。

2013年，全國跨省界河流以有機污染為主，劣Ⅴ類斷面比例高出全國平均水平10.5個百分點，高錳酸鹽指數、氨氮、化學需氧量、總磷等指標濃度比全國平均水平分別高12.5%、59.0%、22.2%和46.7%。近年來，皖浙兩省的新安江、甘陜兩省的渭河和粵桂兩?。▍^(qū)）的九洲江等流域陸續(xù)開展了水環(huán)境補償實踐，取得積極成效。新安江水環(huán)境補償試點以來，上游黃山市在保持經濟總體較快發(fā)展的前提下，污染物排放量和排放強度逐年下降，上游河流水質惡化趨勢得到有效控制，下游千島湖水質同步改善。

當前，我國跨省界河流生態(tài)流量難以有效保障，上下游治污協作機制尚未完全建立，權責落實與激勵政策尚不完善，跨省界斷面水質短期內難以得到根本改善。實施水環(huán)境補償，在改善流域水環(huán)境質量、明確治理責任等方面將發(fā)揮積極作用，是水環(huán)境管理的重要內容和有效手段。由于我國水環(huán)境補償工作起步較晚，在補償的方式、標準、責任等方面仍需進一步研究和完善。

為進一步建立健全跨界水環(huán)境補償機制，重點需要開展以下工作：一是完善頂層設計。制定出臺相關法律法規(guī)、辦法和技術指南，推進跨界水環(huán)境補償的制度化和法制化；盡快制定和出臺跨省界水環(huán)境補償指導意見，引導地方建立補償工作機制。二是加強指導協調。在完善新安江、九州江、渭河等流域跨界水環(huán)境補償機制的同時，在引灤入津、東江等流域進一步開展試點，加大協調力度，明確上下游責任。三是研究建立補償標準體系?？紤]上游地區(qū)發(fā)展機會損失成本、污染治理成本以及生態(tài)系統服務價值等因素，完善跨界水環(huán)境補償測算方法。四是推進長效機制建設。鼓勵上下游采取資金補助、對口協作、產業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等方式，開展多元化補償，采取財政、金融等經濟手段，吸引市場資本投入流域環(huán)境保護，維護補償機制長期有效運轉。

8重拳打擊違法行為

對違法排污零容忍

近年來，各地區(qū)、各部門不斷加大工作力度，環(huán)境執(zhí)法工作取得積極成效，但執(zhí)法不到位等問題仍然十分突出。違法排污事件屢見不鮮，環(huán)境事故頻發(fā)。環(huán)境監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)察機制建設不完善，監(jiān)督執(zhí)法方式單一，難以及時發(fā)現并處罰所有環(huán)境違法行為。違法成本低、守法成本高的現象依然存在。少數地方出于經濟發(fā)展考慮，環(huán)保履責不到位，甚至充當排污企業(yè)的“保護傘”。公眾參與渠道不暢，社會監(jiān)督機制不完善，違法企業(yè)缺乏道德約束力，某種程度上縱容了其違法排污，形成惡性循環(huán)。

《水十條》重拳打擊違法行為，要求加大執(zhí)法力度，完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機制。實行“紅黃牌”管理，對超標和超總量的企業(yè)予以“黃牌”警示，一律限制生產或停產整治；對整治仍不能達到要求且情節(jié)嚴重的企業(yè)予以“紅牌”處罰，一律停業(yè)、關閉。嚴懲環(huán)境違法行為，對違法排污零容忍。

積極推行國家督查、省級巡查、地市檢查，堅持聯合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，加大暗查暗訪力度，研究建立常規(guī)監(jiān)察、突擊抽查、公眾監(jiān)督新機制，充分調動社會力量監(jiān)督環(huán)境違法。抽查并公布排污單位達標排放情況，定期公布環(huán)保“黃牌”、“紅牌”企業(yè)名單，形成“過街老鼠，人人喊打”的強大震懾，形成“齊抓共管”排污企業(yè)的新局面。

環(huán)保違法行為“零容忍”。對偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險廢物、不正常使用防治污染設施、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測數據等惡意違法行為，依法嚴厲處罰；對違法排污及拒不改正的企業(yè)按日計罰，依法對相關人員予以行政拘留；對涉嫌犯罪的，一律迅速移送司法機關。對超標超總量排污的違法企業(yè)采取限制生產、停產整治和停業(yè)關閉等措施。

9建立陸海統籌行動體系

污染物協同控制與區(qū)域聯動

十八屆三中全會要求建立陸海統籌的生態(tài)系統保護修復和污染防治區(qū)域聯動機制?！端畻l》提出，完善流域協作機制，健全跨部門、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護議事協調機制等要求，統籌海洋環(huán)境保護與陸源污染防治、生態(tài)系統修復，健全污染物協同控制與區(qū)域聯動機制，協同推進水污染防治工作。

陸源污染和生態(tài)破壞是近岸海域污染和生態(tài)退化的主要原因。受環(huán)境污染、圍墾、填海、筑壩、取沙等人類活動影響，海洋流場改變，許多海洋產卵場、采苗場和養(yǎng)殖場喪失基本功能，漁業(yè)資源增殖和恢復能力下降，自然岸線消失。沿海地區(qū)大型化工、石化、能源等基地開發(fā)，進一步加大了近岸海域環(huán)境風險。

國際上在陸海統籌海洋環(huán)境保護方面積累了豐富經驗。美國切薩皮克海灣通過全面動態(tài)監(jiān)測、數學模擬預測等，識別主要污染物來源，有針對性地開展綜合整治，取得了良好效果。日本通過制定《瀨戶內海環(huán)境保護特別措施法》和相關水質改善計劃，嚴控陸域污染，重點保護海岸帶，基本保障了瀨戶內海環(huán)境安全。

加強陸海統籌的海洋環(huán)境保護，重點做好以下工作：一是建立環(huán)保協調機制，發(fā)揮環(huán)保、海洋、國土、水利等部門合力，聯合開展環(huán)評會商、執(zhí)法監(jiān)督、信息共享、預警應急等工作。二是完善水環(huán)境監(jiān)測體系，綜合環(huán)保、國土、水利和海洋等部門監(jiān)測斷面（點位），定期共享和交換監(jiān)測數據。三是健全規(guī)劃體系，統籌重點流域、近岸海域、近海陸域等相關規(guī)劃，以入海河流治理和海岸帶保護為抓手，全面改善流域、區(qū)域、海域環(huán)境質量。四是建立陸海統籌的行動體系，重點整治黃河口、長江口、渤海灣、杭州灣等河口海灣，并在沿海城市實施總氮排放總量控制。

10編織環(huán)境管理“天羅地網”

劃分監(jiān)管網絡明確水體單元

一是劃分監(jiān)管網格。針對違法排污屢禁不止、部分區(qū)域排污不降反增、部分小溝小汊污染加重等問題，必須進一步加強環(huán)境監(jiān)管?！端畻l》提出，各市、縣應自2016年起實行環(huán)境監(jiān)管網格化管理，即將行政區(qū)域劃分為若干環(huán)境監(jiān)管網格，逐一明確監(jiān)管責任人，確定重點監(jiān)管對象，劃分監(jiān)管等級，采取差別化監(jiān)管措施，并向社會公開。

各地網格化環(huán)境監(jiān)管工作積累了豐富經驗。河北省在172個縣（市、區(qū)）、30個開發(fā)區(qū)、2000多個鄉(xiāng)和5萬多個行政村建立了網格化環(huán)境監(jiān)管體系，上下級網格之間、環(huán)保部門與企業(yè)之間，層層簽訂監(jiān)管目標責任狀。保定市發(fā)放了環(huán)境責任監(jiān)督聯系卡，確保任務到人、到污染源。湖北荊門市將漳河水庫周邊30多個村委會、居委會書記、主任聘為義務監(jiān)督員，組建了漳河流域生態(tài)環(huán)保村級網絡。

二是明確水體單元?？刂茊卧宰匀凰悼刂茢嗝鏋楣?jié)點，統籌匯水范圍內的各行政區(qū)，既能兼顧自然水系完整性，又能分清行政責任，避免了跨界糾紛，在我國淮河、海河等重點流域水污染防治規(guī)劃編制實施中發(fā)揮了重要作用，在任務項目統籌安排、資金及政策優(yōu)化配制、工程分步實施等方面，取得了良好效果。實踐表明，將控制單元斷面水質與排污區(qū)域掛鉤，可成為環(huán)境監(jiān)管的強硬抓手。